2021年4月30日，習(xí)近  平總書記在主持中  共  中  央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“‘十四五’時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重  點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全  面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。”“要把實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全  面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。”

這是繼2020年12月中  央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要繼續(xù)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)”、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“協(xié)同推進(jìn)減污降碳”以及2021年3月15日中  央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要實(shí)施重  點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域減污降碳行動(dòng)”后，對(duì)“減污降碳協(xié)同增效”的再次強(qiáng)調(diào)?？梢姡瑴p污降碳協(xié)同增效在“十四五”乃至很長(zhǎng)一段時(shí)間具有重要地位和作用。

如何理解減污降碳協(xié)同增效？

推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效是我國(guó)發(fā)展階段使然。與發(fā)達(dá)國(guó)  家先解決了國(guó)內(nèi)污染問題再應(yīng)對(duì)氣候變化的發(fā)展過程不同，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，保護(hù)與發(fā)展長(zhǎng)期矛盾和短期問題交織，生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力總體上尚未根本緩解。與此同時(shí)，由于近年來(lái)地球環(huán)境面臨氣候變化威脅，任何國(guó)  家都無(wú)法置身事外，作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)于去年提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的承諾。而且，應(yīng)對(duì)氣候變化是我們自己要做，是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。這就決定了在這個(gè)階段，中國(guó)既要減污，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本改善，又要降碳，為實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，二者缺一不可。

同根同源同過程的性質(zhì)使得實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效具有可行性。煤炭、石油等化石能源的燃燒和加工利用，不僅產(chǎn)生二氧化碳等溫室氣體，也產(chǎn)生顆粒物、VOCs、重金屬、酚、氨氮等大氣、水、土壤污染物。減少化石能源利用，在降低二氧化碳排放的同時(shí)，也可以減少常規(guī)污染物排放。近年來(lái)通過清潔取暖、壓減過剩產(chǎn)能等手段，大力推進(jìn)污染物減排，協(xié)同推動(dòng)能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度下降，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。有研究表明，“十一五”期間，通過節(jié)能和污染物結(jié)構(gòu)減排等措施，累計(jì)實(shí)現(xiàn)約15億噸二氧化碳、470萬(wàn)噸二氧化硫和430萬(wàn)噸氮氧化物的協(xié)同減排。

推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效已成為國(guó)  家意志。 黨  的十八大以來(lái)，包含減污在內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)已是國(guó)  家推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局中不可或缺的組成部分，今年3月，中   央又提出“將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”。另外，《大氣污染防治法》已明確要求“對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”。國(guó)  務(wù)院發(fā)布的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等文件也都提出了協(xié)同控制溫室氣體排放的目標(biāo)。可以說(shuō)，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效既是國(guó)  家意愿，也有國(guó)  家行動(dòng)，已通過法律政策、黨  的要求等予以明確體現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全  面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手。如同把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手，把建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系作為全  面依法治國(guó)的總抓手一樣，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效被提高到了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全  面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手的高度。這就意味著，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全  面綠色轉(zhuǎn)型而言，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效處于總攬全局、牽引各方的地位，在美麗中國(guó)建設(shè)中發(fā)揮特別重要的作用。污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、制定實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)方案等都要圍繞這個(gè)總抓手推動(dòng)。因此，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效需要有一個(gè)健全的支撐體系，需要設(shè)立總目標(biāo)、提出總要求、制定具體任務(wù)。

推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效面臨什么形勢(shì)與挑戰(zhàn)？

當(dāng)前來(lái)看，全社會(huì)已經(jīng)對(duì)推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效有了初步認(rèn)識(shí)，減污降碳協(xié)同增效也具備了良好的體制、法律政策等基礎(chǔ)。2018年國(guó)務(wù)  院機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)對(duì)氣候變化職能從發(fā)改委轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)對(duì)氣候變化職能也已全部轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部門。約一半省(自治區(qū)、直轄市)已將減污降碳要求納入地方“十四五”規(guī)劃中。除了《大氣污染防治法》等法律政策的相關(guān)規(guī)定，2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，用于指導(dǎo)減污降碳協(xié)同工作。地方在推動(dòng)減污降碳協(xié)同政策創(chuàng)新方面也有一  定進(jìn)展，重慶等地推動(dòng)將碳排放影響評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)、碳排放納入排污許可證等；浙江省將碳報(bào)告核查機(jī)構(gòu)納入企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系中，對(duì)碳報(bào)告核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級(jí)信用管理，并在企業(yè)環(huán)境信用評(píng)級(jí)中對(duì)外發(fā)布。

減污降碳協(xié)同增效在取得進(jìn)展的同時(shí)，也存在一些問題。一是缺乏頂層設(shè)計(jì)和政策安排，減污降碳的決策仍是不同路徑，有些地方政策仍存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。例如，對(duì)于焦炭是否作為煤炭壓減指標(biāo)，相關(guān)部門的認(rèn)定并不相同。二是很多地方溫室氣體排放家底不清，基礎(chǔ)缺乏，導(dǎo)致無(wú)法考核。三是缺乏溫室氣體排放執(zhí)法、處罰的法律和政策依據(jù)，難以執(zhí)法。四是減污降碳協(xié)同人員數(shù)量和能力均嚴(yán)重不足，機(jī)構(gòu)改革時(shí)大部分地方發(fā)改部門相關(guān)人員并未隨職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部門。五是缺乏應(yīng)對(duì)氣候變化的專項(xiàng)資金支持。

造成以上問題既有客觀原因，也有主觀因素?？陀^原因包括地方機(jī)構(gòu)改革完成時(shí)間不長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境部門對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的把握需要一個(gè)過程，人員能力提升、資金安排、部門融合等都需要時(shí)間周期；很多地方的空氣污染排放仍未達(dá)拐點(diǎn)，40%的城市環(huán)境空氣質(zhì)量仍然超標(biāo)，地方對(duì)溫室氣體排放控制的關(guān)注不夠；溫室氣體排放總量未作為約束性指標(biāo)納入政府考核，基層排放清單等相關(guān)數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)性工作并未開展。從主觀方面而言，這與對(duì)協(xié)同控制工作認(rèn)識(shí)還不到位，沒有將減污降碳協(xié)同增效放到作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 全  面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手的高度來(lái)思考等有關(guān)。

推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的政策建議

“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)將進(jìn)入減污降碳協(xié)同治理的新階段。未來(lái)，要充分認(rèn)識(shí)減污降碳協(xié)同增效的重要地位和作用，將減污降碳協(xié)同增效作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全  面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，把實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)要求，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，重  點(diǎn)從政策創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和能力建設(shè)提升等方面發(fā)力，切實(shí)推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善、實(shí)現(xiàn)2030年前二氧化碳排放達(dá)峰和2060年前碳中和目標(biāo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為美麗中國(guó)建設(shè)做出新貢獻(xiàn)。

一是加強(qiáng)政策創(chuàng)新。推動(dòng)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》盡快出臺(tái)，將協(xié)同控制污染物和溫室氣體排放作為指導(dǎo)思想和重要原則。盡快修訂《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相關(guān)法律并將碳評(píng)納入。加快發(fā)布碳排放影響評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)體系的工作技術(shù)導(dǎo)則、碳排放納入排污許可制度的工作通知。完善應(yīng)對(duì)氣候變化執(zhí)法規(guī)范和細(xì)則。進(jìn)一步制定和完善氣候投融資政策，充分發(fā)揮綠色金融手段在減污降碳協(xié)同增效中的作用。制定取消或降低對(duì)化石燃料能源以及非可持續(xù)活動(dòng)和產(chǎn)品的補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)政策。探索在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中推動(dòng)碳排放交易與排污權(quán)交易相融合。全  面清理與減污降碳協(xié)同增效不相適應(yīng)的政策內(nèi)容。

二是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新。制定重  點(diǎn)行業(yè)和技術(shù)減污降碳協(xié)同增效指南。重  點(diǎn)開展推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的綠色專利技術(shù)研發(fā)，建立減污降碳協(xié)同增效科研和工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。實(shí)施相關(guān)財(cái)政政策、稅收政策等，推動(dòng)企業(yè)開展減污降碳協(xié)同增效技術(shù)研發(fā)。例如，企業(yè)綠色低碳綜合績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)不同，征收企業(yè)所得稅的比例也就不同，若在減污降碳協(xié)同增效方面有技術(shù)創(chuàng)新，可參照高新技術(shù)企業(yè)的15%所得稅稅率征收。

三是加強(qiáng)能力建設(shè)提升。設(shè)立專門的減污降碳協(xié)同增效專家?guī)旌蛶熧Y庫(kù)。將減污降碳協(xié)同增效作為專門課程納入黨  政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)中。開展減污降碳協(xié)同增效專  業(yè)人員培訓(xùn)，加大培訓(xùn)頻次，擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，提升人員能力。培養(yǎng)懂專  業(yè)、會(huì)外語(yǔ)的專  業(yè)人才，增強(qiáng)對(duì)中國(guó)減污降碳協(xié)同增效政策措施和良好實(shí)踐及成效在國(guó)  際上宣傳的能力，例如可聯(lián)合歐盟、日本等，在“一帶一路”沿線國(guó)  家開展減污降碳協(xié)同增效相關(guān)培訓(xùn)，在應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作中加入減污降碳協(xié)同增效相關(guān)內(nèi)容。